人臉識別在治理領域的應用與規制
近年來，人臉識別技術在基層治理中的應用日漸廣泛，在身份驗證領域，自歐盟EES系統引入面部圖像作為生物識別符號并將人臉識別技術用于身份驗證后，人臉識別逐漸廣泛應用于交通樞紐、出入境、安防等領域的票務檢查和人員信息登記等工作。基層治理中也在諸如證件許可核驗、社保資格核實等資格認證、特定人員的實時預警中廣泛采用了人臉識別技術，此前南通市就有逃犯被人臉識別系統發現并報警抓獲。同時，人臉識別技術能夠自動記錄被識別個體的人臉信息、活動軌跡和行為數據，是統計分析實時人流量、常住人口等動態數據的重要工具，為精準治理提供重要依據。
人臉識別帶來高效、便利的治理的同時，也給個人信息與隱私保護帶來了隱憂與風險。人臉不屬于隱私，因為隱私是不愿意被他人知曉的。人臉每天都暴露在公眾面前，個人不可能對其擁有合理的隱私期待。但是，人臉能夠標識出特定的個人身份，具有個體識別性，因此應當屬于個人信息。我國《民法典》第111條規定：“自然人的個人信息受法律保護。任何組織或者個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。”人臉識別的風險在于，首先，人臉雖然不屬于隱私，但是人臉識別能夠根據個體面部特征，分析和發現種族、年齡等個人隱私，因為人臉這種生物特征具有唯一性；其次，基層治理主體掌握了諸多數據庫，一旦將人臉信息與其他信息結合，個人隱私甚至個人具體活動將無所遁形；此外，人臉識別要依靠人臉信息數據庫，理論上，該數據庫儲存的人臉信息越多，其識別的精確性就越高。但是反過來，這種人臉信息數據庫越大，其被濫用或者泄露所造成的危害也就越大。一旦掌握了該數據庫，就等于掌握了“通往個人隱私和其他個人權利（比如用戶將人臉作為支付密碼）”的鑰匙。因此，在當前無法充分保障人臉信息數據庫的安全性的情況下，公眾對人臉識別的擔心是可以理解的。
根據個人信息自主權的理論，人臉識別要經過當事人的同意。首先，當事人的同意只是針對特定時空下的識別，并非概括性允許任何時候的識別；其次，當事人的同意只是基于特定的目的（比如進入某個區域），不能用于其他的目的。但問題是，當事人即使同意，由于信息不對稱，一方面并不充分了解人臉識別的風險，很難理性行使其自主權，另一方面，由于存在技術壁壘，也無法了解乃至監督對方是否正確使用了人臉信息。如果當事人不同意，往往都會帶來負面的影響（比如無法通行或辦理某些業務），此時人臉識別就帶有一定的強制性，因此，很難判斷當事人的同意是否出于“真實意愿”。此前，瑞典北部的一所學校基于同意書使用面部識別技術跟蹤學生的入學情況，但由于數據主體與控制人之間地位明顯不平衡，該同意書被當地的數據保護部門認定不足以成為使用人臉識別技術的法律依據。可見，人臉識別并非僅僅獲得當事人同意就可以應用，還需采取給被識別人提供多種可行且效果相似的識別手段、經由中立機構的審查等方式來規制人臉識別技術的使用。
從個人信息自主權的角度，個人的自主要建立在充分知情的基礎上，即個人要充分了解風險，這就要求人臉信息流動的全過程要對個人“公開透明”，從而給個人監督信息使用留下通道。域外有關人臉識別的立法，比如美國華盛頓州《人臉識別服務法》、加利福尼亞州《人臉識別法》草案中均提出了通過問責報告、年度報告等形式來說明人臉識別使用情況的要求。這種報告制度能夠在一定程度上保障個人的知情權，幫助個人正確認識人臉識別技術，以便在充分權衡利弊的基礎上形成其內心真意，從而理性行使其個人信息自主權，這對于基層治理中使用人臉識別技術有一定的參考價值。
相較于私營主體，公共部門在基層治理中基于法定職責的需要使用人臉識別技術，具有目的正當性，同時也符合大數據時代智慧治理的發展趨勢。但是也要對其進行規制，防止其濫用該技術。基層治理中使用人臉識別技術必須尊重個人信息的自主權，才會具有手段的正當性。對此，我國的《民法典》不僅專設“隱私權與個人信息保護”一章，并且在第1039條中規定，“國家機關、承擔行政職能的法定機構對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應當予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”。
【本文作者為北京航空航天大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任】
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